Les régimes et les outils de protection et de classements des sites, espaces et espèces

PARTIE III-1 : LA PROTECTION DE LA FAUNE ET DE LA FLORE

Fiche n°III-1 La protection des animaux et des végétaux

1. la protection des espèces menacées

Sur le plan international, les principaux instruments de protection des espèces menacées sont :

 la Convention de Bonn, relative à la conservation des espèces migratoires appartenant à la faune sauvage du 23 juin 1979. Elle a pour objectif de préserver, au niveau mondial, les espèces migratrices terrestres, maritimes et aériennes. « Elle pose le principe de la nécessaire protection des espèces d’animaux sauvages dont les migrations s’étendent à plus d’un territoire national et assure une stricte protection aux espèces migratrices considérées en danger [1]. »

 la Convention de Berne, relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe du 19 septembre 1982 a pour objectif d’assurer la conservation de la faune et de la flore sauvage, ainsi que leur habitat naturel.

Au niveau communautaire, certaines dispositions viennent compléter ces conventions :

 la directive 79/409/CEE du Conseil du 2 avril 1979 est relative aux oiseaux sauvages. Elle a pour objectif de protéger, gérer et réguler toutes les espèces d’oiseaux sur le territoire européen qui vivent naturellement à l’état sauvage.

 la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concerne la conservation des espèces naturels, de la faune et de la flore sauvage. Celle-ci a pour but de « contribuer à assurer la préservation de la diversité biologique européenne, principalement au moyen de la constitution d’un réseau écologique de sites abritant les habitats naturels et les habitats d’espèce de faune et de flore sauvages d’intérêt communautaire [2] » .

Au niveau national, la loi n° 76-629 relative à la protection de la nature vient protéger certaines espèces animales et végétales.

L’article L.411-1 du code de l’environnement énonce que :

« I. - Lorsqu’un intérêt scientifique particulier ou que les nécessités de la préservation du patrimoine biologique justifient la conservation d’espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées, sont interdits :

1° La destruction ou l’enlèvement des oeufs ou des nids, la mutilation, la destruction, la capture ou l’enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d’animaux de ces espèces ou, qu’ils soient vivants ou morts, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur détention, leur mise en vente, leur vente ou leur achat ;

2° La destruction, la coupe, la mutilation, l’arrachage, la cueillette ou l’enlèvement de végétaux de ces espèces, de leurs fructifications ou de toute autre forme prise par ces espèces au cours de leur cycle biologique, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur mise en vente, leur vente ou leur achat, la détention de spécimens prélevés dans le milieu naturel ;

3° La destruction, l’altération ou la dégradation du milieu particulier à ces espèces animales ou végétales ;

4° La destruction des sites contenant des fossiles permettant d’étudier l’histoire du monde vivant ainsi que les premières activités humaines et la destruction ou l’enlèvement des fossiles présents sur ces sites.

II. - Les interdictions de détention édictées en application du 1° ou du 2° du I ne portent pas sur les spécimens détenus régulièrement lors de l’entrée en vigueur de l’interdiction relative à l’espèce à laquelle ils appartiennent ».

Cet article ne vise que les animaux appartenant au patrimoine biologique national et non domestiques ou les espèces végétales non cultivées et qui présentent un intérêt scientifique particulier ou dont les nécessités du patrimoine biologique justifient la conservation.

Les espèces qui bénéficient de ce régime, sont inscrites sur des listes par arrêtés ministériels après un avis du Conseil National de la protection de la nature.
En ce qui concerne les espèces animales, sont interdits « la destruction ou l’enlèvement des oeufs ou des nids, la mutilation, la destruction, la capture ou l’enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d’animaux des ces espèces ou leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur détention, leur mise en vente ou leur achat ».
Et concernant les espèces végétales l’interdiction porte sur « la destruction, la coupe, la mutilation, l’arrachage, la cueillette ou l’enlèvement de végétaux des espèces, de leur fructification ou tout autre forme prise par ces espèces au cours de leur cycle biologique, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur mise en vente, leur vente ou leur achat, la détention de spécimens prélevés dans le milieu naturel ». Cette interdiction vise également « la destruction, l’altération ou la dégradation du milieu particulier à ces espèces animales ou végétales.

En vertu de l’article L.411-2, des dérogations à ces interdictions peuvent être accordées mais seulement si il n’existe pas d’autre solution satisfaisante. Mais attention, cette dérogation ne doit en aucun cas nuire au maintien des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, dans un état de conservation favorable.

2. La protection des espaces naturels

La protection des animaux et végétaux menacés implique bien évidemment de protéger et de sauvegarder leur milieu. C’est pourquoi il existe certains dispositifs de protection de leur habitat. On trouve des instruments internationaux et communautaires qui ont fait l’objet de transposition dans l’ordre juridique interne, ainsi que des instruments mis en oeuvre au niveau national.

Les dispositifs internationaux et communautaires de protection des espaces naturels

Au niveau international, il existe, depuis 1976, un réseau mondial d’aires de conservation et d’expérimentation appelées « réserve de la biosphère ».

Au niveau européen, la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 institue un réseau écologique européen afin de préserver la biodiversité. Ce réseau, appelé « Natura 2000 », vise à assurer « la maintien ou le rétablissement dans un état de conservation favorable des habitats naturels et des espèces de faune et flore d’intérêt communautaire ». Le réseau « Natura 2000 » se compose de différentes zones : les zones de protection spéciale (ZPS) et les zones de conservation spéciale (ZCS).

En France, le décret n°2001-1031 du 8 novembre 2001 établit la procédure de désignation de ces sites. C’est le préfet qui est compétent pour soumettre pour avis le projet de périmètre aux communes et aux EPCI concernés. Puis, celui-ci transmet le projet, assorti des avis recueillis, au ministre en charge de l’environnement qui prendra un arrêté désignant les sites, mais seulement après avoir saisi la Commission Européenne, afin de faire inscrire les zones en question sur les sites d’importance communautaire.

Les dispositifs nationaux de protection des espaces naturels

Au niveau national, il existe différents instruments de protection. A côté des parcs naturels nationaux (PNN), on trouve plusieurs dispositifs visant à sauvegarder ou préserver certaines espaces, paysage ou la biodiversité.

 les réserves naturelles

Créé par la loi du 10 juillet 1976, puis modifié par la loi n°2002-276 du 27 février 2002 sur la démocratie de proximité et par le décret n°2005-491 du 19 mai 2005, le régime des réserves naturelles vise à préserver des zones de superficie limitée afin de mettre en oeuvre une certaine protection de la flore, de la faune, ainsi que des eaux, minéraux et fossiles sur terre, sous terre ou en mer. Il existe aujourd’hui deux régimes bien distincts : les réserves naturelles nationales placées sous la compétence de l’Etat et les réserves naturelles régionales qui relèvent de la compétences des Régions.

C’est donc, la Région qui, à son initiative ou à la demande des propriétaires concernés, est compétente pour classer les propriétés qui présentent un intérêt pour la faune, la flore, le patrimoine géologique ou paléontologique ou pour la protection des milieux naturels en réserve naturelle régionale. Le conseil scientifique régional du patrimoine naturel donne son avis puis, les collectivités territoriales concernées sont consultées et c’est seulement à l’issu de ces formalités qu’intervient la décision de classement, après accord du ou des propriétaires intéressés. Celle-ci doit préciser la durée du classement, les mesures applicables et les modalités de gestion et de contrôle de la réserve. En application de l’article R.332-33 du code de l’environnement, le classement doit faire l’objet d’une enquête publique. Si aucun accord n’est trouvé, la délibération sera prise en Conseil d’Etat.

A partir du jour où la région fait part au propriétaire de son intention de constituer une réserve naturelle, « aucune modification ne peut être apportée à l’état des lieux ou à leur aspect pendant un délai de quinze mois, sauf autorisation spéciale [3] » . Ce délai est renouvelable, mais seulement une fois et à la condition que les premières consultations ou l’enquête publique aient commencé.

Selon l’article L.332-3 du Code de l’environnement, le classement a pour effet d’instituer certaines restrictions ou interdictions afin de préserver l’ensemble de la faune et de la flore ainsi que le caractère de la réserve.
Pour les réserves naturelles régionales, les effets du classement peuvent concerner :
 les activités pastorales, agricoles et forestières,
 l’exécution de travaux, de constructions et d’installations diverses,
 la circulation et le stationnement des personnes, des animaux et des véhicules,
 le jet ou la dépôt de matériaux, résidus et détritus de quelque nature que ce soit pouvant porter atteinte au milieu naturel,
 les actions de nature à porter atteinte à l’intégrité des animaux non domestiques ou des végétaux non cultivés de la réserve de ces animaux ou végétaux.

Toute publicité y est interdite et l’enfouissement des réseaux électriques (ou téléphoniques), lorsque une nouvelle ligne est créée, est obligatoire sauf nécessités techniques impératives ou contraintes d’ordre topographique. Des périmètres de protection peuvent également être institués autour de la réserve et les contraintes peuvent y être les mêmes qu’à l’intérieur. Pour créer ces périmètres, il faut soit organiser une enquête publique, si cela est proposé, soit recueillir l’accord des conseils municipaux concernés.

 les arrêtés préfectoraux de protection de biotopes

La loi de 1976 relative à la protection de la nature autorise le préfet à prendre des arrêtés de protection de biotopes et ce sans aucune formalités préalables, puisque la loi n’impose pas d’enquête publique ou de consultations des communes ou propriétaires.

Ils peuvent concerner des mares, marécages, marais, haies, bosquets, landes, dunes, pelouses ou toutes autres formations naturelles, peu exploitées par l’homme et nécessaires à l’alimentation, la reproduction, au repos ou à la survie d’espèces protégées.

Le préfet doit simplement demander un avis à la commission départementale des sites et à le chambre départementale d’agriculture. Si le biotope en question se situe sur des terrains soumis au régime forestier, alors, le préfet doit demander l’avis du directeur régional de l’Office national des forêts.

Grâce à ce dispositif, le préfet peut interdire les actions susceptibles de porter atteinte à l’équilibre biologique des milieux.

les zones naturelles d’intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF)

Dans le but de connaître le patrimoine naturel de la France, le ministère chargé de l’environnement à confié, en application de l’article L.411-5 du Code de l’Environnement, le soin de procéder à un inventaire, au Museum d’histoire naturelle, afin de répertorier différentes ZNIEFF. Cet inventaire classe les espaces remarquables (marais, cours d’eau, zone humide, landes, tourbières...etc) en deux catégories :

zone I : elle comprend les secteurs caractérisés par leur intérêt biologique ou écologique, comme les mares ou les tourbières ;

zone II : elle comprend les « grand ensembles naturels riches et peu modifiés, qui forment des unités de fonctionnement écologique et offrent des potentialités écologiques ou biologiques importantes [4] » . Ce sont par exemple les massifs forestiers.

Cependant, ce dispositif n’a pas de portée juridique directe. En revanche, ces zones « permettent de nombreuses négociations avec les décideurs de l’aménagement du territoire [5] » . En outre, c’est un « outil d’aide dans la détermination des portions du territoire qui seront intégrées dans le futur réseau européen Natura 2000 [6] » . Ce classement peut également constituer un indice lorsque le juge sera chargé d’examiner un recours contre un acte administratif susceptible de porter atteinte à un espace naturel (CAA Nancy, 7 mars 2002, Mate c/ Société des sablières et entreprises Marillon).

Fiche n°III-2 La classification des cours d’eau (au sein de la réglementation de la pêche)

L’article L.430-1 du code de l’environnement vient protéger le patrimoine national piscicole. C’est dans ce cadre et afin d’établir une gestion équilibrée des ressources, que le législateur a opéré à une classification des cours d’eau pour protéger les milieux aquatiques.

C’est à travers ce dispositif que les cours d’eau sont protégés des constructions, travaux et aménagement.

Ainsi, l’article L.432-6 du Code de l’Environnement vient protéger certains cours d’eau et garantit un milieu aquatique non perturbé. Une autorisation spéciale est alors obligatoire pour tout aménagement d’ouvrages, d’infrastructures et de travaux dans le lit dudit cours d’eau. Il institue également des dispositifs destinés à assurer une libre circulation des poissons migrateurs sur certains cours d’eau.

En application de l’article L.432-6 du même Code, c’est à l’exploitant de l’ouvrage d’assurer le bon fonctionnement et l’entretien de ses dispositifs.

Enfin, selon l’article L.432-5, « un débit minimal doit garantir en permanence la vie, la circulation et la reproduction des espèces qui peuplent les eaux et l’exploitant de l’ouvrage est tenu d’assurer le bon fonctionnement et l’entretien des dispositifs garantissant dans le lit du cours d’eau le débit minimal qui ne peut être inférieur au dixième de celui correspondant au débit moyen inter annuel [7] » .

Fiche n°III-3 La protection des bois et forêts

Le ministère de l’Agriculture a défini les forêts comme « les formations végétales dominées par des arbres et arbustes d’essence forestière issues de graines ou de rejets, quelque soit leur âge, dont le couvert apparent et d’au moins 10% de la surface du sol, ainsi que celle qui se trouvaient de mémoire d’homme dans un état correspondant à cette définition et qui résultent d’un processus de dégradation dont la cause peut être l’incendie, le surpâturage, les maladies ou les pollutions diverses ».

Suite aux différentes conférences ministérielles sur la protection des forêts en Europe, le législateur a adopté la loi d’orientation sur la forêt n°2001-602 du 9 juillet 2001 qui rappelle que la mise en valeur et la protection des forêts sont reconnues d’intérêt général. Ainsi, la politique forestière se doit de prendre en compte les fonctions économiques, environnementales et sociales des forêts et participe à l’aménagement du territoire en vue d’un développement durable.

PARTIE III-2 : LA PROTECTION DU PATRIMOINE ET DE LA QUALITÉ DU CADRE DE VIE

Fiche n°III-4 La protection des sites, paysages et espaces naturels

1. Dispositions générales

La Convention Européenne du Paysage adoptée le 19 juillet 2000 par le comité des ministres du Conseil de l’Europe énonce « l’obligation, pour les autorités publiques, d’adopter au niveau local, régional, national et international des politiques et mesures de protection, de gestion et d’aménagement des paysages européens [8] » . Cette obligation touche tous les paysages, extraordinaires et ordinaires déterminant la qualité du cadre de vie des populations.

En France, la loi n°76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature reconnaît que la protection du patrimoine naturel est d’intérêt général et l’article L.110-1 du Code de l’Environnement, ainsi que la Charte de l’environnement, adossée à la Constitution, reconnaissent la nécessité de préserver ces espaces qui sont reconnus patrimoine commun de la Nation.

Il existe certains dispositifs protégeant des espaces géographiques spécifiques mais nous nous concentrerons sur un seul des ces régimes, à savoir celui relatif au zone humide. Puis, nous reviendrons sur les différents instruments de protection qui sont applicables sur l’ensemble du territoire.

2. la protection des zones humides

Les zones humides sont définies par la loi sur l’eau n°92-3 du 3 janvier 1992 comme « les terrains, exploités ou non, habituellement inondés ou gorgés d’eau douce, salée ou saumâtre de façon permanente ou temporaire. La végétation, quand elle y existe, y est dominée par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l’année ».

Mais selon la jurisprudence (CA Rennes, 9 septembre 1999, Ministère Publique c/ Ferdinand Vinet et autres), il n’existe pas de définition universellement reconnue d’un point de vue scientifique et écologique de la notion de zone humide. Ainsi, d’autres indices peuvent être reconnus pour caractériser une zone humide.

Outre leur intérêt biologique, « les zones humides remplissent diverses fonctions notamment d’épuration et d’alimentation des eaux souterraines et superficielles, de régulation des écoulements des eaux et de loisirs, qui leur confèrent des valeurs sociologiques et économiques remarquables. [9] »

C’est pourquoi la France a, en 1986, adhéré à la Convention Internationale de Ramsar sur les zones humides du 2 février 1971, afin de protéger ces espaces. Celle-ci porte sur les zones humides d’intérêt international qui sont définies de la manière suivante : « étendues de marais, de fagnes, de tourbières ou d’eaux naturelles ou artificielles, permanentes ou temporaires, où l’eau est stagnante ou courante, douce, saumâtre ou salée, y compris des étendues d’eau marine dont la profondeur à marée basse n’excède pas six mètres ».

Dans le cadre de cette Convention, il est possible pour un état d’ajouter d’autres sites à la liste qu’il a établit. En France, ce sont les DIREN qui réalisent les dossiers, sous l’autorité des préfets, puis c’est le Comité national Ramsar qui les valident. Enfin, au sein du plan d’action gouvernemental pour la protection et la reconquête des zones humides (PNRZH), un observatoire national des zones humides (ONZH) a été mis en place.

3. la protection des paysages

La Convention européenne relative au paysage adoptée le 19 juillet 2000 par le Conseil de l’Europe et signée par la France le 20 octobre 2000, définit le paysage comme « une partie du territoire telle que perçue par les populations, dont le caractère résulte de l’action de facteurs naturels et/ou humains et de leurs interrelations ». Dans le préambule, il est rappelé que « le paysage est un élément essentiel du bien-être individuel et social et de la qualité de la vie des populations. Le paysage contribue ainsi à l’épanouissement des êtres humains ainsi qu’à la consolidation de l’identité européenne. Il participe de manière importante à l’intérêt général, sur le plan culturel, écologique, environnemental et social et constitue une ressource favorable à l’activité économique, avec le tourisme notamment [10] » . Cette convention encourage les pays signataires à prendre des mesures appropriées.

En France, la loi n°93-24 du 8 juillet 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages, modifiée par la loi n°95-115 du 4 février 1995, codifié à l’article L.350-1 du code de l’environnement, prévoit que « sur des territoires remarquables par leur intérêt paysager, définis en concertation avec les collectivités territoriales concernées et lorsque les dits territoires ne font pas l’objet de directive territoriales d’aménagement, l’Etat peut prendre des directives de protection et de mise en valeur des paysages ».

Ces directives, s’appliquent tant en milieu urbain qu’en milieu rural. Elles sont élaborées, à l’initiative de l’état ou des collectivités locales, sur tout ou partie du territoire d’une ou plusieurs communes et en concertation avec les collectivités, les associations professionnelles et de défense de l’environnement concernées. Dès que les avis nécessaires ont été recueillis, la directive en projet est mise à la disposition du public et est ensuite approuvé en Conseil d’Etat. Attention, tous les documents d’urbanisme doivent être compatibles avec les directives de protection et de mise en valeur des paysages.

4. les sites et monuments naturels

La loi du 2 mai 1930 modifiée et complétée par de nombreuses dispositions « permet de protéger par décision administrative les sites et monuments naturels dont l’intérêt paysager, artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque exceptionnel justifie une politique rigoureuse de conservation par le biais d’un classement [11] » . D’autres sites font simplement l’objet d’une inscription.

Les sites classés

La protection la plus efficace en la matière est celle du classement d’un monument naturel ou d’un site. Il peut être demandé par le propriétaire d’un site ou par toute personne physique ou morale. Par arrêté du préfet, le dossier du projet de classement est établi par l’inspecteur des sites sous l’autorité du directeur régional de l’environnement. Lorsque l’enquête est terminée, le préfet a l’obligation de saisir pour avis la CDSPP (Commission départementale des sites perspectives et paysages).

Ensuite, le dossier est transmis au ministre des affaires culturelles. Celui-ci consulte la commission supérieure des sites, perspectives et paysages. Puis, il prononce (il n’en a pas l’obligation) le classement par arrêté. En application de l’article L.341-6 du code de l’environnement, s’il existe un désaccord des propriétaires, ou s’il est impossible de consulter tous les propriétaires concernés, c’est le Conseil d’Etat qui prononce le classement par décret, mais seulement après avoir consulter la commission précédemment citées.

Une fois le site classé, ce dispositif produit plusieurs effets :
 Selon l’article L.341-7 du code de l’environnement, dès que la notification de l’intention de classer a été effectuée, aucune modification ne peut être apportée à l’état des lieux pendant 12 mois ;
 « Aucune modification de l’état du monument naturel ou du site classé ou en instance de classement ne peut être effectuée sans l’autorisation du ministre chargé des sites qui décide après avis de la CDSPP, et s’il le juge utile, de la commission supérieur des sites, perspectives et paysages [12] » ;
 En cas de construction d’une nouvelle ligne électrique (ou d’une nouvelle ligne téléphonique), l’enfouissement est obligatoire ;
 Enfin, si une menace pèse sur le site, le ministre a la possibilité d’ouvrir une procédure de classement d’urgence. Cette procédure entraîne, à partir de sa notification au(x) propriétaire(s) du site concerné, l’application de tous les effets du classement, et ce pendant un an.

Les sites inscrits

La procédure d’inscription des sites et monuments naturels protège les sites à un niveau moindre que celle de classement. En effet, même si ces zones sont elles aussi remarquables, elles ne nécessitent pas d’être classées. Les sites et monuments en questions font l’objet d’un inventaire au sein de chaque département. Cet inventaire est établit à l’initiative de la CDSPP mais celle-ci est présidée par le préfet. Le propriétaire du terrain ou toute personne physique ou morale peut demander l’inscription sur cet inventaire. La demande est transmise au maire par le préfet. Si celui ci garde le silence pendant une durée de trois mois, alors l’avis est réputé être favorable de manière implicite. Ensuite c’est au directeur régional de l’environnement qu’incombe la charge de transmettre le dossier, assorti des différents avis nécessaires, au ministre des affaires culturelles, qui se prononcera, par arrêté, sur l’inscription demandée. Contrairement à la procédure de classement, le consentement des propriétaires n’est pas nécessaire.

En application de l’article L.341-1 du code de l’environnement, aucun projet de travaux autre que l’exploitation courante des fonds ruraux et d’entretien normal des constructions ne peut être réalisé sans que l’administration n’en ait été informée quatre mois avant l’exécution dudit projet. Et, dans ce cas, le préfet doit demander un avis aux architectes des bâtiments de France et il peut, s’il le juge opportun, demander celui de la CDSPP. Par ailleurs, « le ministre compétent peut s’opposer à des projets de travaux de nature à porter atteinte à l’intégrité du site, en procédant au classement ou en ouvrant une procédure de classement [13] » . Enfin, tous les travaux pour lesquels un permis de construire ou de démolir est nécessaire doivent être soumis à l’avis de l’architecte des bâtiments de France.

5. les espaces naturels sensibles (ENS)

La loi n°85-729 du 18 juillet 1985 instaure le régime des espaces naturels sensibles (ENS). Selon la jurisprudence, un ENS est « un espace dont le caractère naturel est menacé et rendu vulnérable, actuellement ou potentiellement, soit en raison de la pression urbaine ou du développement des activités économiques ou de loisirs, soit en raison d’un intérêt particulier eu égard à la qualité du site ou aux caractéristiques des espèces végétales et animales qui s’y trouvent ».

Selon l’article L.142-1 du code de l’urbanisme, ces espaces sont destinés à préserver la qualité d’un site, d’un paysage, d’un milieu naturel ou d’un champ naturel d’expansion des crues et à assurer la sauvegarde des habitats naturels.

En la matière, c’est le département (Conseil Général) qui est compétent pour définir ces zones de préemption, qui peuvent, par exemple, être assorties d’une interdiction de construire. Si la commune concernée est dotée d’un POS ou d’un PLU, le conseil général doit, au préalable, recueillir l’avis du conseil municipal. A l’inverse, si la commune n’en est pas dotée, le département doit demander l’avis du préfet. Il peut également faire le choix d’acquérir les terrains en questions, soit à l’amiable, soit en lançant une procédure d’expropriation.

En parallèle, une taxe départementale des ENS appelées TDENS peut être instituée par une délibération du Conseil Général.

Fiche n°III-5 La protection du patrimoine immobilier ancien

1. La protection des monuments historiques

Les monuments historiques sont protégés par la loi du 31 décembre 1913 relative à la protection des monuments historiques. Il existe deux régimes de protection différents. Le premier est une procédure de classement d’immeubles ou de parties d’immeubles publics ou privés. Le second est une inscription sur l’inventaire d’immeubles ou de parties d’immeubles publics ou privés.

Le classement des monuments historiques

L’article L.621-1 du code du patrimoine énonce que « un immeuble dont la conservation présente au point de vue de l’histoire ou de l’art un intérêt public peut être classé comme monument historique en tout ou partie ».

L’initiative de ce classement incombe soit au ministre de la culture, soit à toute personne publique ou privée y ayant intérêt.

Lors de la procédure de classement, trois critères entrent en ligne de compte :
 l’intérêt du monument d’un point de vue historique, esthétique ou touristique ;
 les risques qui affectent le bâtiment ;
 le coût de la mesure de protection

Plusieurs avis sur le dossier sont nécessaires :
 l’avis de l’architecte des bâtiments de France
 l’avis de l’architecte en chef des monuments historiques
 l’avis du conservateur du patrimoine chargé de l’inspection des monuments historiques

Puis, la demande est transmise pour être examinée à la délégation permanente de la commission régionale du patrimoine et des sites. Si celle-ci juge qu’il y a lieu de donner suite au projet, une procédure pour constituer un dossier de recensement complet est lancé. Celle-ci se déroule de la manière suivante : le préfet, après avoir pris un arrêté d’inscription transmet le dossier, assorti de l’avis du propriétaire, au ministre chargé de la culture afin que la commission supérieure des monuments historiques soit consultée. Ensuite, cette commission décide, soit de proposer le classement, soit qu’une inscription à l’inventaire est suffisante. Comme dans beaucoup de situation, si le propriétaire ne donne pas son accord, la décision est alors prise en décret en Conseil d’Etat, sinon elle est prise par arrêté du ministre.

Le classement d’un monument historique produit plusieurs effets :
 En vertu de l’article L.621-9 du code du patrimoine, toute destruction, modification, restauration, réparation et tout déplacement est interdit sans l’accord préalable du ministère chargé des affaires culturelles et l’avis de la commission régionale du patrimoine.
 De plus, le ministre doit être informé de toute donation, vente ou leg.
 En outre, selon l’article L.621-16 du code de l’urbanisme, il est impossible d’appliquer des servitudes légales pouvant affecter l’intégrité de l’immeuble.
 Enfin, en application de l’article L.621-24, toute expropriation est impossible sans consultation préalable du ministre.

Par ailleurs, l’article L.621-7 du code du patrimoine énonce qu’« en cas de menaces de disparition ou d’altération imminentes, le ministre peut demander au préfet de département de recourir à une instance de classement. Cette procédure consiste à notifier au propriétaire l’intention de classer l’immeuble. Dès la réception de cette notification par le propriétaire, tous les effets du classement s’appliquent pour une durée de un an ».

L’inscription à l’inventaire supplémentaire

Un immeuble dont l’intérêt nécessite une préservation, mais pas un classement, peut faire l’objet d’une procédure d’inscription sur l’inventaire supplémentaire des monuments historiques.

Un immeuble situé dans le champ de visibilité d’un immeuble déjà classé ou inscrit au titre des monuments historiques peut également inscrit sur cet inventaire (article L.621-25 du code du patrimoine).

C’est au propriétaire ou à l’administration qu’appartient l’initiative. Puis, le préfet soumet le dossier à la commission régionale du patrimoine et des sites avant de se prononcer sur l’opportunité, ou non, d’inscrire le monument. Contrairement à la procédure de classement, ici, l’accord du propriétaire n’est pas obligatoire.

L’inscription à l’inventaire temporaire entraîne plusieurs effets :
 toute démolition est interdite sans l’accord du ministre
 toute modification, réparation, restauration ainsi que tout déplacement est interdit si le directeur régional des affaires culturelles n’en a pas été informé quatre mois avant. Et ce parce que le ministre peut, sur le fondement de l’article L.621-27 du code du patrimoine, s’opposer aux travaux et engager une procédure de classement.
 en cas de vente, donation ou leg, il est nécessaire d’en informer le directeur régional des affaires culturelles.

2. La protection des abords des monuments et sites remarquables

Cette réglementation a été instituée afin de protéger le champ de visibilité des monuments classés et inscrits.

L’établissement d’un périmètre de 500 mètres

« Lorsqu’un édifice a fait l’objet d’un classement ou d’une inscription au titre de la loi du 31 décembre 1913, il est institué une servitude de protection de ses abords » . Ainsi, l’article L.621-31 du code du patrimoine institue le principe selon lequel, sans une autorisation préalable spéciale, tout immeuble situé dans le champ de visibilité d’un édifice classé ou inscrit ne peut faire l’objet de constructions nouvelles, démolition, déboisement et modification son aspect. Il s’agit de tout autre immeuble, nu ou bâti, visible du premier ou visible en même temps que lui et situé dans un périmètre de 500 mètres. Selon l’article L.621-30-1 du code du patrimoine, cette distance de 500 mètres peut être dépassée avec l’accord de la ou des communes concernées.

L’établissement d’une telle servitude entraîne l’obligation d’obtenir l’accord de l’architecte des bâtiments de France (ABF) pour les travaux nécessitant un permis de construire, et si ce dernier n’est pas exigé, l’ABF donne simplement son avis. De plus, aucune construction neuve ne peut être adossée à un immeuble classé sans l’autorisation de ministre en charge de la culture et le code de l’urbanisme prévoit des sanctions pénales en cas de non respect de cette disposition.

Attention, la servitude sera suspendue dans le cas où l’édifice protégé sera intégré à une ZPPAUP (zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager).

Les ZPPAUP : zone de protection du patrimoine architectural urbain et paysager

La loi n°83-8 du 7 janvier 1983 offre la possibilité aux communes intéressées ou aux EPCI de proposer la création des zones de protection du patrimoine architectural urbain et paysager (article L.642-1 du Code du patrimoine). Ces zones visent à protéger les abords des monuments historiques, des quartiers, des sites, des espaces pour des motifs d’ordre esthétique, historique ou culturel. Dix ans plus tard, la loi n°93-24 du 8 janvier 1993 les a étendues aux enjeux paysagers.

En vertu de l’article L.642-2 du code du patrimoine, les ZPPAUP sont instituées avec l’accord des communes et de l’architecte des bâtiments de France par arrêté du préfet de région après avis de la commission régionale du patrimoine et des sites (CRPS) et après enquête publique.

Ces zones comportent un règlement précis ainsi qu’un document graphique qui fait apparaître les prescriptions devant être respectées. Tous les travaux, constructions nouvelles, démolition, déboisement, modifications de l’aspect y sont soumis à une autorisation spéciale accordée par l’autorité compétente en matière de permis de construire (selon le type de travaux le maire ou le préfet) sur avis de l’ABF. Si un litige a lieu entre le maire et l’ABF concernant les autorisations de travaux, le dossier peut être renvoyé à l’avis de la commission régionale du patrimoine et des sites et à la décision du préfet de région. Enfin, selon l’article L. 642-3 du code du patrimoine, tous les projets doivent être en conformité avec le règlement adopté.

Depuis la décentralisation de l’urbanisme en 1983, il existe une disposition selon laquelle une DUP (déclaration d’utilité publique) s’impose au POS (plan d’occupation des sols), devenus les PLU (plan local d’urbanisme) depuis le loi SRU. L’article L.123-8 du code de l’urbanisme prévoit ainsi qu’une DUP emporte mise en compatibilité des POS et PLU des communes. Mais justement, il ne le prévoit que pour les POS et les PLU.

Qu’en est-il alors des ZPPAUP ?

En la matière, il n’existe pas de jurisprudence, ni de disposition. Les ZPPAUP sont des documents ayant une valeur supérieure au POS et PLU adoptés par les communes. Il en est de même des PDU (plan de déplacement urbain). Comme aucune jurisprudence n’existe sur cette question en matière de ZPPAUP, allons voir ce qu’il s’est passé pour les PDU confronté à une DUP. La première décision est intervenue en 2005, mais le CE, ne souhaitant pas réellement trancher la question, a adopté une solution peu satisfaisante. Il est venu affirmer que les PDU ne posait que des prescriptions et obligation en matière de stationnement et de gestion des transports routiers et que dès lors, la question de leur mise en compatibilité avec les DUP ne se posait pas. La question à se poser ici est donc celle de savoir si le juge pourrait appliquer un tel raisonnement pour une ZPPAUP. Selon nous, comme sommes trop proche du domaine de la construction, il paraît difficile que le même raisonnement puisse jouer.

Ainsi, si des ZPPAUP sont déjà instituées, la question est très intéressante. Comme nous ne sommes en présence d’aucune jurisprudence, cela paraît être une vraie question qui vaut le coût d’être soulevée. En revanche, si elle n’existe pas, la question est un peu plus compliquée. Selon l’article L.642-1 du code du patrimoine elle peuvent être crées à l’initiative des communes ou des EPCI. Selon l’article L.642-2, « après enquête publique, avis de la commission régionale du patrimoine et des sites et accord de l’autorité administrative (ie le préfet), la zone de protection est créée par décision du maire ou du président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme ». Ainsi, cet article pose un mécanisme de co-décision puisque l’accord du préfet est requis. Cependant, celui-ci est susceptible de l’autoriser si il ne devine pas que l’institution d’une ZPPAUP sur le territoire des certaines communes vise en réalité à empêcher l’implantation des pylônes sur le secteur des villes et villages concernés par le tracé. En outre, s’il refuse, le maire peut toujours saisir le tribunal administratif afin de tenter de faire annuler la décision de refus du préfet. Cependant, le juge ne se limitera très certainement qu’à contrôler si le préfet n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation (contrôle restreint), faisant de ce contentieux un simple moyen de gagner du temps.
Dès lors, il convient de vérifier rapidement si des ZPPAUP ont été instituées sur le tracé de la ligne, et si tel n’est pas le cas, il sera nécessaire de trouver les endroits où il est le plus judicieux d’essayer d’en instaurer.

PARTIE III-3 : EN RÉSUMÉ : LES DIFFÉRENTS RÉGIMES ET OUTILS CLASSÉS PAR AUTORITÉS COMPÉTENTES

Fiche n°III-6 : Les régimes et outils relevant de la compétence de l’Etat directement ou via le préfet

Arrêtés préfectoraux de protection des biotopes

 loi de 1976 relative à la protection de la nature ;
 concerne les mares, marécages, marais, haies, bosquets, landes, dunes, pelouses ou toutes autres formations naturelles, peu exploitées par l’homme et nécessaires à l’alimentation, la reproduction, au repos ou à la survie d’espèces protégées ;
 le préfet demande simplement l’avis de la commission départementale des sites et à la chambre départementale d’agriculture. Si le biotope en question se situe sur des terrains soumis au régime forestier, le préfet doit demander l’avis du directeur régional de l’Office national des forêts ;

La protection des zones humides

 loi sur l’eau n°92-3 du 3 janvier 1992 et Convention Internationale de Ramsar ;
 porte sur les zones humides d’intérêt international ;
 il existe une liste de ces zones humides, à laquelle appartiennent les Marais du Cotentin ;
 un pays peut ajouter d’autre sites : sous l’autorité du préfet, les DIREN réalisent le dossier qui doit être validé par le Comité National Ramsar ;

Le classement d’un site

 loi du 2 mai 1930 modifiée et complétée ;
 peut être demandé par le propriétaire d’un site ou par toute personne physique ou morale ;
 par arrêté du préfet, le dossier du projet de classement est établi par l’inspecteur des sites sous l’autorité du directeur régional de l’environnement. Lorsque l’enquête est terminée, le préfet a l’obligation de saisir pour avis la CDSPP ;
 l’enfouissement est obligatoire pour toute construction d’une nouvelle ligne électrique ;

L’inscription d’un site ou d’un monument

 loi du 2 mai 1930 complétée et modifiée ;
 ces sites et monuments font l’objet d’un inventaire au sein de chaque département
 peut être demandée par le propriétaire du terrain ou toute personne physique ou morale
 inventaire établi à l’initiative de la CDSPP (Commission Départementale des Sites Perspectives et Paysages) qui est présidée par le préfet. C’est lui qui transmet la demande au maire pour avis. Puis, le directeur régional de l’environnement transmet le dossier au ministre en charge des affaires culturelles ;

L’inscription à l’inventaire supplémentaire d’un immeuble

 article L.621-25 du code du patrimoine
 concerne les immeubles situés dans le champ de visibilité d’un immeuble déjà classé ou inscrit
 l’initiative appartient au propriétaire ou à l’administration
 le préfet soumet le dossier à la CRPS (Commission Régionale du patrimoine et des sites) puis se prononce sur l’opportunité de l’inscription

Réseau Natura 2000

 directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 et Décret n °2001-1031 du 8 novembre 2001 ;
 il appartient au préfet de soumettre pour avis le projet de périmètre aux communes et aux EPCI concernés. Puis, il transmet le projet, assorti des avis recueillis, au ministre en charge de l’environnement qui prendra un arrêté désignant les sites mais seulement après avoir saisi la Commission Européenne afin de faire inscrire les zones en question sur les sites d’importance communautaire ;

la protection des paysages

 Convention européenne relative au paysage adoptée le 19 juillet 2000 ; Loi n°93-24 du 8 juillet 1993 sur le protection et la mise en valeur des paysages modifiée par la loi n°95-115 du 4 février 1995 ; article L.350-1 du code de l’environnement ;
 l’Etat peut dans ce cadre prendre des directives de protection et de mise en valeur du paysage ;
 ces directives peuvent être à l’initiative de l’Etat ou des collectivités locales ;
 s’appliquent en milieu urbain et en milieu rural ;
 sont élaborées sur tout ou partie du territoire d’une ou de plusieurs communes, en concertation avec les collectivités, les associations professionnelles et les associations de défense de l’environnement ;
 après réception des avis nécessaires, la directive en projet doit être mise à disposition du public
 le projet est finalement approuvé en Conseil d’Etat

le classement des monuments historiques

 loi du 31 décembre 1913 relative à la protection des monuments historiques ; article L.621-1 du code du patrimoine ;
 à l’initiative du ministre de la culture ou de toute personne publique ou privée y ayant intérêt ;
 plusieurs avis sont nécessaires : ABF, architecte en chef des monuments historiques, conservateur du patrimoine chargé de l’inspection des monuments historiques ;
 ensuite, la demande est transmise à la délégation permanente de la commission régionale du patrimoine et des sites ;
 seulement si cette dernière juge qu’il y a lieu de donner suite au projet, le préfet prend un arrêté d’inscription et transmet le dossier , assorti de l’avis du propriétaire au ministre chargé de la culture ;
 le ministre le transmet à la commission supérieure des monuments historiques pour consultation ;
 la décision de classement est prise par arrêté ministériel, et si le propriétaire ne donne pas son accord la décision est prise en Conseil d’Etat ;

les ZNIEFF

 article L.411-5 du Code de l’environnement ;
 ces zones sont répertoriées dans un inventaire ;
 la réalisation de cet inventaire a été confiée au Muséum d’Histoire Naturelle par le ministère de l’environnement ;
 il classe les espaces remarquables en deux catégories (Zone I et Zone II) ;
 outil qui n’a pas de portée juridique directe ;
 mais qui demeure utile car permet de négocier avec les décideurs de l’aménagement du territoire ;
 il servira d’indice dans la détermination des zones qui seront intégrées au Réseau Natura 2000 ;
 Ces zones peuvent constituer des indices lorsque le juge examinera nos recours.

Fiche n°III-7 : Les régimes et outils relevant de la compétence des collectivités territoriales

les réserves naturelles régionales (RNR)

 à la demande du ou des propriétaires ou à l’initiative de la région
 compétence de la région pour classer les propriétés qui présentent un intérêt pour la faune, la flore, le patrimoine géologique ou paléontologique ou pour la protection des milieux naturels
 le conseil scientifique régional du patrimoine naturel doit donner son avis
 les collectivités territoriales concernées sont consultées
 l’accord du ou des propriétaires est requis
 ce classement doit faire l’objet d’une enquête publique
 si aucun accord n’est trouvé, la délibération se fera en Conseil d’Etat

les ENS (espaces naturels sensibles)

 Loi n°85-729 du 18 juillet 1985 ; L.142-1 du code de l’urbanisme
 de la compétence du département qui défini une ou des zones de préemption, pouvant être assortie d’une interdiction de construire ;
 si la commune concernée est dotée d’un PLU/POS => l’avis du conseil municipal est requis ;
 si elle n’a pas de PLU/POS => l’avis du préfet doit être demandé ;

la protection des paysages

 se référer aux outils relevant de la compétence de l’Etat
 les directives de protection et mise en valeur du paysage peuvent être élaborée à l’initiative d’une ou de plusieurs collectivités (départements, communes, EPCI...)

les ZPPAUP (zone de protection du patrimoine architectural urbain et paysager)

 loi n°83-8 du 7 janvier 1983 ; L.642-1 et suivant du code du patrimoine ;
 les communes intéressées ou leurs EPCI ont la possibilité de proposer la création des ZPPAUP ;
 après avis de la CRPS et accord du préfet, la zone de protection est créée par décision du maire ou du président de l’EPCI (il s’agit donc d’une procédure de codécision) ;
 il n’existe pas de jurisprudence concernant les effets d’une DUP sur une ZPPAUP.